jeudi, juin 24, 2004

Algérie : Le processus de la privatisation en Algérie

Cette partie ne peut être comprise sans la définition des objectifs cohérents liant dynamique politique, économique, sociale et culturelle afin d’asseoir un Etat de droit, base de la démocratie, dont le fondement est l’instauration de l’économie de marché concurrentielle, produit du développement du capitalisme qui a ses propres règles.
C’est donc dans ce contexte bien compris de la réconciliation nationale (ne signifiant aucunement unanimisme, signe évident de la décadence de toute société), répondre aux nouveaux enjeux de la mondialisation et au développement national que se situe cette modeste contribution.

Problématique : l’Algérie face au contexte international Insérer l’Algérie dans l’économie mondiale, c’est d’abord situer les enjeux. Puis, connaître les règles du jeu de la globalisation. Ce renouveau stratégique doit nécessairement s’accompagner d’un ré-engineering global qui s’appuiera sur plusieurs leviers dont principalement :
- La culture des affaires internationales.
- la maîtrise du processus de privatisation.
- La mise en place d’un système d’information économique et de veille technologique.

Comprendre donc, qu’aujourd’hui, ce sont les entreprises qui compétitionnent pour les Etats nations. Aussi, si la mondialisation est subie, la globalisation est voulue, initiée et développée par les firmes multinationales dans le cadre de stratégie d’alliance. Face à ce mouvement et cette dynamique, nous restons en Algérie spectateurs d’une pièce de théâtre qui se joue sans nous mais qui nous concerne tout autant.

Les quelques expériences menées par Sonatrach avec succès doivent être analysées et évaluées dans le fond pour servir de « référents » aux formes futures de partenariat. L’investissement direct étranger (IDE) constitue l’un des moteurs de la globalisation, voire même sa source principale. Par ailleurs, l’IDE est un élément important du processus de restructuration de modernisation et de l’éventuel réorientation de l’économie.

De ce point de vue, notre pays pendant longtemps a présenté un déficit d’attractivité des IDE qui s’explique en partie par la présence de plusieurs obstacles structurels qui font barrière à l’entrée des IDE que l’on peut lister comme suit encore que entre 1999/2004, l’image de l’Algérie sur la scène internationale s’est nettement améliorée :
- incertitudes économiques et politiques des années passées ;
- un cadre juridique et réglementaire inadapté ;
- un secteur tertiaire sous-développé ;
- l’étroitesse du marché algérien. La plupart des pays en développement se livrent depuis une décennie à une concurrence aiguë pour attirer sur leur sol l’implantation des groupes multinationaux, vecteur traditionnel de l’IDE.

Il est urgent pour l’Algérie de s’inscrire dams um tel mouvement avec les objectifs suivants :
- relancer et moderniser son économie ;
- accéder aux technologies avancées ;
- apprendre le marché et viser l’exportation hors hydrocarbures ;
- stimuler la concurrence et la compétitivité interne et externe ;
- considérer les IDE comme ressources pour les privatisations.

L’Algérie doit alors utiliser les privatisations comme une des portes d’entrée principale des IDE pour figurer sur les agendas politiques et économiques de la plupart des Etats partenaires. L’objectif est de privilégier les intérêts supérieurs du pays en évitant de personnaliser des problèmes nationaux.

Aussi pour favoriser le débat, il est utile de rappeler les principes directeurs.

1- L’Algérie s’est engagée dans les réformes économiques indispensables pour s’adapter tant à la mondialisation de l’économie dont l’espace euro-méditérranéen et arabo-africain (NEPAL) est son espace naturel qu’aux mutations internes : instauration de l’économie de marché (démocratie économique) est inséparable de la démocratie sociale et politique.

2- Cependant, le cadre macro-économique relativement stabilisé est éphémère sans de profondes réformes structurelles

3- La privatisation, qui n’est certes pas une panacée - englobée dans le cadre des réformes du système financier, douanier, fiscal - administration, régulation sociale au profit des plus démunis - est l’élément essentiel des ajustements structurels futurs. Mais il y a lieu de ne pas confondre restructuration industrielle qui n’est qu’un élément de la restructuration globale de l’économie objectif stratégique de la privatisation

4- Le bilan est mitigé : il faut tirer les leçons. Le consensus tant au niveau international que national est l’urgence d’objectifs politiques plus précis et une nouvelle organisation institutionnelle afin de donner plus de cohérence et une accélération de ce processus complexe mais combien déterminant pour l’avenir du pays. Les expériences internationales tenant compte du contexte social algérien peuvent être utiles.

5- Il est utile de signaler que les raisons du faible flux d’investissement étranger et du privé national, pourtant indispensable pour renouer avec la croissance et donc d’atténuer les tensions sociales, nous semble être essentiellement imputable non pas à l’aspect sécuritaire qui s’est nettement amélioré, mais au système bureaucratique sclérosant étouffant les énergies créatrices.

Pour éclairer notre problématique, nous citerons un écrivain du XIXe siècle à propos de ce fléau : « Le bureaucrate amène avec lui le carcan, les lenteurs, les petitesses en oubliant la conscience et l’efficacité. Le but du bureaucrate est de donner l’illusion d’un gouvernement même si l’administration fonctionne à vide, en fait de gouverner une population infime en ignorant la société majoritaire.

Nous aurons ainsi une triple conséquence :

1ère conséquence : une centralisation pour régenter la vie politique, sociale et économique du pays.
2e conséquence : l’élimination de tout pouvoir rival au nom du pouvoir bureaucratique.
3e conséquence : la bureaucratie bâtit au nom de l’Etat des plans dont l’efficacité sinon l’imagination se révèle bien faible. Aussi nous centrerons sommairement notre analyse :
- sur le diagnostic et les repères d’une nouvelle politique économique ;
- la stratégie en matière de privatisation.


I. Diagnostic et repères pour une nouvelle politique

1.1 Diagnostic Durant les dernières décennies, l’emprise de l’Etat sur la condition de l’économie ne s’est guère démentie. Omniprésent durant la décennie 70 et jusqu’en 1985, l’Etat s’est peu à peu résolu à effectuer un certain nombre de réformes sans cependant dans la réalité des faits se départir des fondements institutionnels et réglementaires de l’économie administrée.

L’effort de développement qui s’est voulu centralisé et accéléré s’est fondé sur l’exploitation de la rente pétrolière. Cet effort visait une croissance durable en mesure de renverser à partir de 1980 la tendance à la paupérisation. Dans les faits, on a abouti à une économie en stagflation endémique toujours dépendante des hydrocarbures. L’objectif d’une croissance stable et durable n’est donc pas atteint. Incertaine, la croissance est aussi illusoire : elle est monétaire, non réelle. Pour l’essentiel, cette situation est due aux performances de l’appareil industrie et au système de financement qui a prévalu ainsi qu’au droit des entreprises.

En premier lieu, l’appareil industriel reste marqué par la sous-utilisation des capacités installées. Le rétablissement de l’équilibre de gestion des entreprises postulé par les différentes, successives et répétitives opérations de restructuration et d’assainissement ne peut dans ces conditions être obtenu par la seule réduction des charges. Il passe nécessairement par l’augmentation de la production.

En second lieu, l’édification de l’économie à partir de la rente pétrolière sous tendait la centralisation des ressources et leur affectation en conformité avec les priorités planifiées. Ce système de financement découlant de cette vision avait pour seul rôle à travers les langues de financer les entreprises publiques à concurrence des crédits moyen terme planifiés et sans limite pour les crédits d’exploitation.
En troisième lieu, la rigidité du système productif est lié au statut juridique des entreprises constituée à l’origine en société nationale, celle-ci de par la restructuration organique du début des années 80 a donné naissance à une série d’entités dénommées « entreprises socialistes ».

Les lois de 1988 érigent ces dernières en sociétés par actions sous l’égide de 8 fonds de participations. Le statut juridique ainsi conféré aux entreprises publiques est confirmé par les différentes ordonnances entre 1995/2002 relatives aux capitaux marchands de l’Etat, ces dernières ne faisant que substituer les holdings ou sociétés de participation de l’Etat (SGP) aux fonds de participation et rendre passible de l’ensemble des dispositions du code du commerce les entreprises publiques. _ Les démarches et pratiques décrites ci-dessus ont induit une série de conséquences qui peuvent être résumées comme suit :
Le modèle de développement est resté indécis sur la question de la rentabilité financière des entreprises publiques.
L’appareil de production public mobilise des fonds théoriquement adossés à des mesures de redressement internes ; cet assainissement a constitué en le rachat par l’Etat des découverts bancaires des entreprises publiques et de les payer par des obligations du Trésor. En différant la restructuration industrielle des entreprises qui aurait permis l’atténuation des implications de l’ajustement structurel, l’Etat n’a fait qu’accentuer les déséquilibres. Celles-ci sont concrétisées par des dissolutions d’entreprises et par des actions visant à la réduction des coûts en s’attaquant pour l’essentiel à la réduction des effectifs. L’obligation implicite faite aux banques d’assurer la liquidité des entreprises publiques n’a pas pu contribuer à l’expansion monétaire et ce, malgré le programme liant l’Algérie au FMI. Adjurant plutôt que stimulant de l’activité, les crédits nourrissent d’abord et seulement l’expansion monétaire : le soutien financier apporté par I’Etat aux entreprises ne fait plus que substituer aux crédits à l’économie, la dette publique.

En définitive, l’économie a été pénalisée par la non-concomitance entre l’ajustement macro-économique et l’indispensable restructuration industrielle : le pays aurait alors évité la décrépitude de son appareil de production, l’exacerbation de ses déséquilibres macro-financiers et la grave préconisation de la situation d’une frange importante de la population. Sa préférence pour le formel doit laisser la place à une politique résolue de réformes économiques effectives et globales et à une vision stratégique de la privatisation en tant qu’instrument d’une gouvernance éclairée des affaires publiques.

1.2 Repères pour une nouvelle politique économique

Le secteur public économique a montré ses limites : longtemps perçu comme porteur du progrès social, il est considéré aujourd’hui comme un gaspilleur de ressources. Ce secteur public serait quelque part devenu « antisocial » ou perçu comme tel. Une telle image se répercute directement sur l’Etat qui demeure très attaché à la sauvegarde des équilibres sociaux. Par ailleurs, la quasi-dépendance de notre économie de la conjoncture pétrolière alliée à une dette externe dévorante par le passé (n’oublions pas les effets de 1986 avec le rééchelonnement en 1994) incitent à développer notre degré de liberté pour la résolution de l’équation financière externe, le problème étant de remplir les conditions auxquelles sont subordonnées les apports internationaux de capitaux d’accès aux nouvelles technologies et de pénétration de marché. De cet axe d’analyse, il en ressort que des évolutions déterminées devraient intervenir pour démarquer et reformuler le rôle de l’Etat. En d’autres termes, l’Etat entrepreneur et exploitant direct doit s’effacer peu à peu pour laisser place à un Etat exerçant la puissance publique et qui sera conforté dans ses missions naturelles d’arbitrage et de régulation par un front économique interne.

Ce front devrait permettre aux différents acteurs économiques de réhabiliter leur rôle stratégique dans une vision nouvelle du développement. Ceci implique le transfert du secteur public à un statut privé de façon à passer d’un système productif foncièrement extensif à un système intensif, le but essentiel étant de mieux gérer les entreprises et de maximiser la création de richesses. En parallèle à ce nouveau « deal » entre l’Etat et les entrepreneurs, une série d’évolutions et de réformes liées à l’environnement économique est à même d’une part de créer un climat de confiance afin de susciter l’intérêt des investisseurs nationaux et étrangers et d’assurer la crédibilité de l’Etat d’autre part. Dans ce cadre, la bureaucratie héritage d’une économie administrée constitue une des contraintes les plus fortes, dont l’éradication est absolument nécessaire pour insuffler au marché la dynamique et la fluidité attendues. Sur le plan du système financier, il est fondamental de promouvoir l’adaptation du système bancaire et de la fiscalité.

La mise à niveau du système bancaire est un des axes de promotion à privilégier, car c’est au sein de cette sphère que les rythmes de croissance seront arbitrés à titre principal. L’objectif à viser est d’aboutir à un système bancaire affranchi des ingérences, plus efficient et plus en harmonie avec les exigences d’une intermédiation financière performante et orientée vers l’économie de marche de capitaux. Jusqu’ici, la situation financière des banques publiques a constitué une contrainte qui a inhibé toute velléité de restructuration. Aussi il y aurait lieu de dégager un scénario pour leur sauvegarde et leur insertion dans la stratégie globale de privatisation.


Pour ce qui est du système fiscal, celui-ci doit être plus incitatif tout en autorisant une grande rigueur dans son application en vue de la lutte contre l’évasion fiscale par la mise en place d’un système d’information et de communication plus moderne et moins sujet à interprétation. Il est également proposé d’améliorer la lisibilité de la politique générale de l’Etat par référence notamment à une nouvelle loi-cadre de planification budgétaire. Il est enfin préconisé de simplifier et regrouper dans un cadre plus cohérent, l’organisation institutionnelle chargée d’exécuter une politique désormais plus claire de libéralisation de l’économie et pourquoi pas un grand ministère de l’économie scindé en plusieurs secrétariats d’Etat techniques.


II Stratégie de privatisation

La conduite du secteur public économique a donné lieu à plusieurs tentatives de réformes dont l’aboutissement a été la promulgation de plusieurs ordonnances : d’une part, celle relative à la privatisation des entreprises publiques et celle traitant des capitaux marchands de l’Etat, d’autre part. Ces ordonnances dans leur esprit et leur lettre ont pour objet de canaliser le transfert du secteur public économique vers la propriété et/ou la gestion privée. En préliminaire, il y a lieu de rappeler avec force que la privatisation est d abord et avant tout un acte éminemment politique qui doit être accompagnée de la définition à l’objectif à atteindre et d’une stratégie de concrétisation. L’examen des divers textes émis en Algérie ne laisse rien apparaître de tel et de ce fait, la levée du tabou qu’a constitué la privatisation a été altérée par la démultiplication des centres de décision et un blocage institutionnel préjudiciable à la concrétisation du processus. En définitive, la démarche de l’Etat est restée alors frappée d’une espèce de non légitimité de l’acte et ipso-facto sa non-crédibilité. Aussi, dans ce qui suit on s’attachera à des propositions de définition d’objectifs et de stratégie de concrétisation tout en insistant qu’au préalable, il y aura lieu de restituer sa pleine légitimité politique à l’acte de privatisation.

2.1 Définition des objectifs La privatisation répond à de nombreux objectifs qui ne sont pas tous compatibles et qu’il convient de hiérarchiser dans la formulation d’un programme de privatisation, synthétiquement et sans être exhaustif. On peut citer les thèmes suivants en soulignant le fait qu’elle ne saurait s’assimiler au bradage du patrimoine public. Dans le cas de l’Algérie, les objectifs tels que cités ci-dessus peuvent varier et être adaptés en fonction de l’activité ou l’entreprise objet de la privatisation. Car comme rappelé précédemment, la privatisation est non une finalité idéologique mais un moyen du retour à la croissance et à la création d’emplois utiles autour de dix axes fondamentaux :

- parvenir à une grande efficience de l’économie donc croissance et création d’emplois ;
- substituer des critères de gestion économiques à des critères politiques ;
- éliminer les rigidités administratives ;
- alléger les contraintes budgétaires. A moyen terme, elles peuvent permettre de réduire le poids de la dette publique et la contrainte de solvabilité de I’Etat si les recettes de privatisation sont affectées au désendettement et/ou aux dépenses d’investissement :
- contribuer à la compétitivité et à la modernisation des places financières. Les privatisations présentent l’avantage de renforcer la capitalisation boursière d’une place, d’augmenter considérablement le nombre des transactions et d’améliorer la liquidité du marché et, partant, la capacité d’attraction de l’épargne étrangère ;
- favoriser la transparence des opérations et lutter contre les pratiques contraires à la déontologie ;
- Lutter contre les rigidités syndicales ;
- permettre la promotion de certaines entreprises sur le plan commercial et auprès des investisseurs étrangers ;
- développer l’actionnariat populaire et la participation des salariés au capital de leur entreprise (objectif explicite des privatisations britanniques et françaises) ;
- favoriser et promouvoir des équipes de managers et développer une classe moyenne porteuse de dynamisme social.

Quels enseignements pour l’Algérie ?

Politiques : ouverture au capital étranger et conservation d’une partie de l’actif par l’Etat
Economiques : pénurie d’épargne, absence de marché financier, définition d’une taille critique dans le démantèlement, réticences des investisseurs étrangers
Techniques : définition et évaluation des actifs, questions liées à la propriété. L’expertise locale non adaptée à de telles opérations.
Culturels : esprit d’entreprise et appétence à l’argent et au profit non affichés. La privatisation ne peut intervenir avec succès que si elle s’accompagne d’un univers concurrentiel et un dialogue soutenu. Un processus de libéralisation doit porter le transfert au secteur privé des activités entrepreneuriales. Cela implique, par exemple :
la surpression des barrières à l’entrée afin de favoriser l’introduction de nouveaux produits sur le marché
la réorganisation interne de l’entreprise privatisée (aux normes des entreprises concurrentes internationales).
enfin la mise en place d’une instance de régulation véritablement impartiale un ministère ne pouvant pas être juge et partie.
L’expérience de la transition dans les pays d’Europe centrale et orientale PECO a mis en lumière de manière crue les problèmes que pourrait rencontrer le processus de privatisation dans un contexte marqué par l’inadaptation, voire l’inexistence des règles juridiques relatives tant au droit de propriété qu’au droit commercial, ou financier. En ouvrant le capital à des investisseurs étrangers, la privatisation sera l’occasion de faire appel à des compétences extérieures et un moyen de développer la place financière d’Alger. Menées dans le cadre dune politique de libéralisation, les privatisations sont de nature à donner des gages à la communauté financière internationale afin de faire apparaître comme crédible et irrémédiable l’ensemble du processus. Cependant, dans une économie en transition comme la nôtre, le but fondamental à viser reste l’instrumentation d’une économie de marché. Aussi, les privatisations en Algérie doivent être guidées par un objectif prioritaire qui dominera tous les autres.
Cet axe prioritaire est constitué par :
un arrêt de l’aggravation de la dette publique par un désengagement de l’Etat de la scène économique publique
une meilleure gestion du système productif et un relèvement important du niveau technologique de ce dernier.

2.2 Stratégie de concrétisation
2-2-1 Moyens de la privatisation
L’offre comme la demande potentielle de privatisation ont besoin d’être estimées. Concernant l’offre, celle-ci repose sur une estimation de la valeur des entreprises à mettre sur le marché. Cette évaluation de base pour l’essentiel sur la comptabilité de l’entreprise et sur la réalité du patrimoine immobilier que cette dernière détient. Aussi, il s’agit de procéder à la mise à niveau des comptabilités et à la régularisation du patrimoine pour pouvoir effectuer l’évaluation qui en tout état de cause ne peut servir que de référence.
La demande de privatisation exprimée en ressources peut provenir de trois horizons :
l’épargne domestique d’entreprises et des ménages.
les IDE (investissement direct étrangers) par apport d’argent frais.
les debt equity swap, si la formule était retenue. En Algérie, les esprits et les capitaux sont réservés d’autant que les instruments de mobilisation font défaut. En finale, la demande solvable locale risque d’être d’autant plus limitée qu’elle pourrait être sollicitée pour d’autres emplois concernant les investisseurs non résidants ; ceux-ci ne sont guère à s’impliquer jusque-là. Aussi, il s’agit de développer les incitations voulues pour dégripper la situation tout en veillant à éviter une mainmise plus ou moins totale des intérêts étrangers sur l’ensemble de l’économie.

Une des possibilités est qui ne serait pas privilégiée par l’Etat est la disponibilité des ressources à attendre de la privatisation. En d’autres termes, la dotation des flux attendus du produit de la cession des entreprises ne constitue pas le critère primordial et par contre situer l’enjeu sur le plan industriel et sur l’amélioration de l’efficacité d’exploitation des entreprises ainsi que de leur développement. Ainsi peut s’élargir la population des investisseurs potentiels.
Le principe de cession à tempérament est retenu par le législateur relative à la privatisation des entreprises publiques. Il est du seul ressort du gouvernement et le montage du financement ne s’effectue pas à travers un système bancaire, mais par le biais du Trésor. La possibilité de sollicitation du système bancaire diffère suivant qu’il s’agit d’un investisseur résidant ou non. Dans le cas d’un investisseur résidant, celui-ci ne peut s’adresser qu’aux banques publiques et toute la problématique réside pour celui-ci à se faire garantir par lesdites banques, le problème pour ces dernières étant l’augmentation de leurs engagements par signature au détriment de leurs capacités de financement pour les autres besoins.

Pour un investisseur non résidant qui s’adresse au système bancaire de son propre pays, Ie problème évoqué dans le paragraphe ci-dessus se pose avec moins d’acuité. Reste à se prononcer sur la qualité de l’argent et en particulier les fonds qui peuvent avoir échappé aux obligations fiscales. Une amnistie décrétée selon les voies de droit appropriées permettraient de surmonter la difficulté. Dans tous les cas, une décision doit être prise.

2.2.2 Les techniques de privatisation adaptées aux objectifs économiques
En premier lieu, il s’agit d’abord de cerner correctement l’objet de la cession. En effet, faut-il et peut-on vendre en bloc les entreprises en tant que combinats ou les vendre par compartiment ? La restructuration par cession, filialisation ou par fusion d’activités de diverses entreprises pré-existantes présentent des difficultés qu’il y a lieu d’appréhender correctement et surtout répondre à une configuration industrielle susceptible d’intéresser les repreneurs potentiels. La configuration de l’entité à céder arrêtée, il s’agit de déterminer s’il s’agit d’une privatisation totale ou partielle, ceci déterminant le degré d’intérêt des investisseurs et le niveau de prix qui peut être obtenu. Aussi bien le degré d’intérêt que le niveau de prix sont une fonction inverse du taux de participation et de contrôle que veut garder l’Etat. Aussi, la tentation de privatiser tout en gardant une certaine tutelle sur l’entreprise doit être écartée. En revanche, les préoccupations légitimes de l’Etat, notamment la sauvegarde de l’emploi et de l’activité, l’intéressement des salariés, les investissements de renouvellement et de modernisation peuvent et doivent être pris en considération dans le cahier des charges. Dans le cas d’une cession ne faisant pas appel au marché, la démarche à favoriser est celle d’une reprise de l’entreprise publique par une société en joint-venture entre des privés nationaux et des partenaires étrangers. Une autre possibilité, c’est le choix des opérateurs au terme d’un appel d’offres ouvert à tous les intéressés auxquels on fixe des participations minimales et/ou maximales pour les acquéreurs locaux et étrangers. La cession par appel au marché induit le développement d’un marché de capitaux et de valeurs mobilières et permet d’asseoir une réelle économie de marché.

De telles opérations font appel à la technique de l’offre publique de vente (OPV). Cette technique nécessite un publicitaire et une banque introductrice dont le renom et l’image de marque stimulent les candidatures. Une autre approche du désengagement de l’Etat est celle qui consiste à procéder à une privatisation de la gestion sans transfert immédiat de propriété de l’entreprise, En résumé, il importe d’adapter les techniques de privatisation aux objectifs que recherche I’Etat et aux moyens dont il dispose.

Conclusion générale
Processus éminemment politique, la privatisation en tant que facteur de restructuration globale de l’économie concerne l’ensemble de la société et non certains segments liés à la rente. La réussite de ce processus doit donc reposer sur le dialogue et une totale transparence au moyen d’une communication active et accessible à l’ensemble des citoyens.
L’expérience à travers les différentes organisations qui se sont succédé en Algérie méritent des corrections pour accroître l’efficacité. Le début de mise en pratique du processus de privatisation a mis en lumière un certain nombre de dysfonctionnements dont l’essentiel se résume en un manque de représentativité politique qui se traduit par une non-coordination entre les différents acteurs et une confusion dans les rôles de chacun. Encore que la dernière ordonnance constitue un dépassement qualitatif en donnant la présidence tant pour l’investissement que pour la participation au Chef du gouvernement devait lever cette ambiguïté.
Mais il reste la confusion entre les prérogatives politiques et de mise en œuvre concrète par une institution neutre (agence de privatisation relativement autonome composée d’experts compétents et honnêtes avec une mission temporaire) n’est pas à ce jour levé. La réussite de ce processus complexe étant fondamentalement liée à la transparence. En effet, les SGP ne peuvent pas être juge et partie. Il y aurait lieu de définir clairement les deux niveaux de responsabilités politiques et techniques.

Un groupe d’experts sous la direction du Dr Abderrahmane Mebtoul, expert international, ex-président du Conseil national des privatisations, La Nouvelle République